4 idee dla Śląskiego: Francuzi przekonywali się do metropolii przez kilkadziesiąt lat

W dyskusji o metropolii dobrze czasem wyjść poza Śląsk i Zagłębie. W poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie o to, jak ze zbitki przylegających do siebie i posiadających własne wizje rozwoju miast stworzyć spójny organizm, warto zajrzeć tam, gdzie takie próby zostały już podjęte. Wczoraj pokazaliśmy jak w dziedzinie organizowania transportu publicznego radzą sobie gminy z Trójmiasta (współpraca nie układa się idealnie, trudnym tematem jest finansowanie tego systemu, ale pod względem integracji taryfy i rozkładów jazdy nasz region zostaje w tyle).

Dziś kolej na wyprawę poza granice Polski - do Francji. Tam budowanie metropolii trwa już od kilkudziesięciu lat (choć - co ciekawe - samo pojęcie pojawiło się we francuskim prawodawstwie dopiero niedawno) i wcale ów proces nie przebiegał gładko. Obecnie jego celowości nikt już nie kwestionuje, aczkolwiek przyniósł on także sporo efektów ubocznych, a stopień skomplikowania francuskiego systemu metropolitalnego może zaiste przyprawić o ból głowy. Mimo tego (a może właśnie dlatego) z doświadczeń, które stały się udziałem samorządowców nad Sekwaną można wyciągnąć praktyczne wnioski co do tego, jak kształtować metropolie w Polsce. Warto chociażby zwrócić uwagę na powiązanie tam przekazywanych metropoliom dotacji państwowych ze stopniem ich integracji. Nic chyba tak dobrze nie przekonuje do zwiększenia współpracy jak perspektywa tego, że taka współpraca przyniesie większe pieniądze dla uczestniczących w niej miast.

Czy Polska pójdzie śladem Francji i postawi na metropolie? Oby tak. Nie ma innego wyjścia, a ów brak alternatywy nigdzie indziej nie jest tak widoczny jak u nas. Czy równie długo jak Francuzi będziemy "docierać" ten system? Oby nie. Pod tym względem zapóźnienie powinno być naszym atutem. Nie ma sensu odrabiać lekcji, które inni już odrobili za nas.

W rozważaniach nad metropolią widać dwa trendy: pesymistyczny głosi, że powstanie ona dopiero wtedy, gdy zostaniemy do tego zmuszeni ustawą i optymistyczny, wedle którego w końcu sami zrozumiemy, że większa współpraca miast jest koniecznością i wtedy metropolia narodzi się oddolnie. Która teza jest bliższa prawdy?
Zmiana świadomości w krótkiej perspektywie czasowej jest mało realna. Jasne, możemy wybrać drogę stopniowych przemian i czekania aż ta współpraca dla wszystkich będzie oczywista, ale - moim zdaniem - to projekt rozpisany na 30-40 lat, a my tyle czasu nie mamy. W tej chwili w Europie ośrodki miejskie konkurują ze sobą. To jest pewien wyścig, my staramy się w nim brać udział, ale nasza pozycja w nim mogłaby być znacznie lepsza, gdybyśmy byli w stanie budować strategie na poziomie całego obszaru metropolitalnego.
Dlaczego mielibyśmy czekać na zmianę świadomości aż 30 -40 lat?
Tyle to trwało we Francji. Tam pierwsze obszary metropolitalne, czy raczej wspólnoty miejskie powstały w roku 1966. I na początku to było odbierane jako przymus. Musiało minąć dopiero 30- 40 lat nim dla włodarzy gmin, które skłoniono do integracji i oddania części kompetencji, stało się to czymś naturalnym i zaczęli rozumieć, że nie ma innego wyjścia.

Z inicjatywą tworzenia metropolii wyszły władze centralne?
Tak. We Francji już po II wojnie światowej pojawiło się przekonanie, że poza Paryżem nie ma większych ośrodków miejskich i że to wcale nie działa na korzyść Francji. Zaczęła się rodzić koncepcja, wedle której, aby państwo się rozwijało, potrzebne są tzw. metropolie równowagi, które by trochę odciążyły Paryż. Trzeba jeszcze przy tym pamiętać o specyfice Francji, czyli niezwykle małych gminach, które funkcjonują tam jeszcze od czasów przed rewolucją. We Francji jest ponad 36 tysięcy gmin tj. 40 procent wszystkich gmin 28 państw członkowskich Unii Europejskiej. Te małe gminy nie radziły sobie kompetencyjnie i budżetowo z postępującymi procesami urbanizacji i metropolizacji. I to też zrozumiano. Dlatego w roku 1966 władza centralna odgórnie zdecydowała, że w największych ośrodkach miejskich poza Paryżem tj. w Lille, Bordeaux, Lyonie i Strasbourgu powinny powstać struktury, na które z mocy ustawy gminy przeniosą część swoich kompetencji o charakterze ponadgminnym i które będą mogły wprowadzać własne opodatkowanie lub przejmować część dochodów fiskalnych z poziomu gmin. Uznano, że takie kwestie jak usługi komunalne, transport, dostarczanie wody, oczyszczanie ścieków, zagospodarowanie przestrzenne to są problemy, które powinny być rozstrzygane na poziomie rzeczywistego obszaru życia ludzi w aglomeracji, a nie na poziomie gminy.

Dlaczego to się nie spodobało w gminach. Poszło o urażoną dumę własną, czy odebranie części dochodów?
To wynikało ze specyfiki francuskiej, gdzie mer jest traktowany jako przywódca pewnej wspólnoty gminnej, z którą mieszkańcy się identyfikują. Dziś nikt jednak nie ma wątpliwości, że to było właściwe posunięcie. Bardzo symptomatyczna była dla mnie wypowiedź jednego z merów, który powiedział mi, że on oczywiście wolałby, aby wszystko było tak jak dawniej, lecz rozumie, że kiedy zatrzymuje go na ulicy mieszkaniec jego gminy i pyta, co będzie z gminą, jakie perspektywy życia na tym obszarze mają jego dzieci, to on w tej chwili nie byłby w stanie samodzielnie odpowiedzieć na to pytanie, gdyby nie angażował się w działania na poziomie wyższym.
Czy tylko obszary wskazane przez rząd miały szanse na zyskanie statusu metropolii, czy można było oddolnie aspirować do tego miana?
Założenie było takie, by stworzyć ustawową ofertę, z której będą mogli skorzystać wszyscy. Przy czym początkowo nikt nie mówił o metropoliach. Ten termin po raz pierwszy pojawił się dopiero w ustawie z 2010 roku. Wcześniej mowa była o wspólnotach miejskich, natomiast ustawa z 1992 roku wprowadziła także wspólnoty gmin i wspólnoty miast. Siedem lat później - w roku 1999 - weszła w życie tzw. ustawa Chevenement i ona uporządkowała formę współpracy międzygminnej. Na jej mocy powstały trzy podstawowe formy: wspólnota gmin (do 50 tys. mieszkańców), aglomeracji (od 50 do 500 tys. mieszkańców) i miejskie (powyżej 500 tys. mieszkańców).

Czym one się jeszcze różniły?
Tworzenie poszczególnych struktur niosło za sobą z jednej strony większe korzyści finansowe, ale zwiększało też liczbę kompetencji, które trzeba było przekazać na szczebel tej wspólnoty. W przypadku wspólnoty gmin wystarczyło przekazać obligatoryjnie dwie kompetencje (zagospodarowanie przestrzenne i rozwój ekonomiczny) i wybrać sobie jedną kompetencję opcjonalną. Stworzenie wspólnoty aglomeracji wymagało przekazania na poziom wspólnoty już czterech obligatoryjnych kompetencji (zagospodarowanie przestrzenne, rozwój gospodarczy, nierówności społecznych i mieszkalnictwa, a także polityki miejskiej) oraz wyboru trzech kompetencji opcjonalnych. Najdłuższa lista tych koniecznych do przekazania kompetencji była w przypadku wspólnot miejskich, gdzie obligatoryjnie trzeba było przekazać wyżej aż sześć kompetencji tj. zagospodarowanie przestrzenne; rozwój ekonomiczny, społeczny i kulturalny; nierówności społeczne i mieszkalnictwo; ochronę środowiska; jakość życia i przede wszystkim zarządzania usługami publicznymi o znaczeniu wspólnotowym (np. transport). I tak to funkcjonowało do roku 2010 kiedy to po raz pierwszy w ustawie wprowadzono pojęcie metropolii oraz tzw. biegunów metropolitalnych, czyli luźniejszej formy współpracy, obniżając nieco pułapy ludnościowe dla tych struktur wcześniejszych.

Wspominał pan o korzyściach finansowych wynikających z pogłębiania integracji. Na czym one polegały?
Profity finansowe wzrastały wraz ze wzrostem poziomu integracji. Mówiąc wprost: ze względu na państwowe dotacje bardziej opłacało się stworzyć wspólnotę aglomeracji niż wspólnotę gmin, a najbardziej wspólnotę miejską. Stworzenie wspólnoty gmin dawało 175 franków dodatkowej subwencji na mieszkańca, ale w przypadku stworzenia wspólnoty aglomeracji było to już 250 franków. Przykładowo przekształcenie się aglomeracji Grenoble ze wspólnoty gmin we wspólnotę aglomeracji zwiększyło jej budżet o 11,4 miliona euro. Był i kij, i marchewka, bo jednocześnie ustawa ta przewidywała, że gminy mają trzy lata na to, by samodzielnie się zgrupować. Później po pierwsze pieniądze będą mniejsze, a po drugie to reprezentant państwa w departamencie (prefekt) będzie mógł przejąć inicjatywę w tworzeniu tych struktur. To była duża motywacja - i finansowa, i pragmatyczna - do tego, aby gminy samodzielnie się zgrupowały i obecnie niemal 100 procent terytorium Francji pokryte jest przez różnego rodzaju struktury międzygminne.
Strasznie skomplikowany ten system...
I ma wiele wad. Po pierwsze struktury międzygminne bardzo rzadko odpowiadają terytorialnie całemu obszarowi miejskiemu. Niektóre gminy miały obawy, że zostaną "połknięte" i dlatego zaledwie 40 procent gmin z funkcjonalnych obszarów miejskich należy do wspólnoty międzygminnej, w której znajduje ich miasto centralne. Niektórzy merowie mniejszych gmin woleli zamiast wejść do wspólnoty aglomeracji stworzyć sobie własną wspólnotę gmin i dzięki temu nie musieć się dzielić pieniędzmi i kompetencjami. W efekcie tak jak można było mówić o rozdrobnieniu gminnym, tak można mówić o rozdrobnieniu struktur międzygminnych. Kolejnym minusem są koszty i rozrost administracji - bo każda nowa struktura to nowe etaty. Był też problem legitymacji demokratycznej - do roku 2010 członkowie władz struktur międzygminnych nie byli wybierani w wyborach powszechnych tylko oddelegowywani przez rady miejskie poszczególnych gmin członkowskich. A przecież struktury międzygminne mogą wprowadzać dodatkowe opodatkowanie, operują ogromnymi budżetami, ogromnym personelem i to tak naprawdę one sterują aglomeracjami. Udało się to w jakiś sposób rozwiązać dopiero ustawą z 2010 roku, gdy zdecydowano, że przy okazji wyborów gminnych będą wybierani także przedstawiciele do struktur międzygminnych.

Skoro funkcjonowaniu francuskich metropolii można tyle zarzucić, to skąd ta generalnie pozytywna opinia?
Gdyż struktury międzygminne stały się szkołą współpracy. Dla merów, z których każdy czuł się królem w swoim państwie, trzydzieści lat konieczności zasiadania do wspólnego stołu i negocjowania różnych projektów spowodowało długi proces zbiorowego uczenia się współpracy. Ona stała się dla nich czymś zupełnie naturalnym. Dziś już nikt się nie pyta, czy powinniśmy współpracować, tylko jak się dogadać. Współpraca to nie jest luksus, czy przejaw dobrej woli, na który oni mogą sobie pozwolić. Współpraca to ich obowiązek jeśli poważnie myśli o mieszkańcach i ich przyszłości.

Zmiany z 2010 kończą francuskie borykanie się z metropoliami?
Nie. W roku 2014 prezydent Francois Holland stwierdził, że trzeba odblokować rozwój na poziomie lokalnym, bo rozwojem gospodarczym nie da się sterować z poziomu Paryża i niedawno państwo, znowu w drodze odgórnej decyzji, utworzyło 13 metropolii, w tym trzy o statusie specjalnym tj. Paryż, Lyon i Marsylia. Zyskały one jeszcze więcej możliwości wpływania na rozwój lokalny.

To pokazuje jak trudno wypracować zadowalające mechanizmy prometropolitalne, ale też jak bardzo jesteśmy zapóźnieni. Bo w gruncie rzeczy jesteśmy tam, gdzie Francuzi w latach 60.
Na pewno nasza reforma terytorialna z 1999 brała pod uwagę pewne doświadczenia europejskie i ona generalnie jest dość dobrze oceniana, natomiast mam wrażenie, że zabrakło w niej już siły na ten wątek metropolitalny. Dziś jesteśmy na początku drogi, a nasi prezydenci, jak niegdyś francuscy merowie, muszą zrozumieć, że współpraca nie jest jedynie luksusem, ale powinna wynikać z odpowiedzialności za przyszłość ludzi, którzy im zaufali wybierając ich w wyborach powszechnych.

Rozmawiał: Michał Wroński

*Wybierz się na wycieczkę do nowego Muzeum Śląskiego ZOBACZ ZDJĘCIA i WIDEO]
*Dopalacz Mocarz zabija kolejne ofiary. Jest najsilniejszy i najgroźniejszy
*Przepis na leczo SPRAWDZONY I NAJSZYBSZY
*Śląska STREFA AGRO - nie tylko dla rolników. ZOBACZ KONIECZNIE
*Śląska STREFA BIZNESU - wszystko o pieniądzach. ZOBACZ KONIECZNIE
*Śląsk Plus. Górny Śląsk jest piękny ZDJĘCIA INTERAKTYWNE