Kawa dla wszystkich. Śląscy regionaliści piszą o decentralizacji
Małgorzata Myśliwiec
Aleksander König
Jako śląscy regionaliści z ogromną radością przyjęliśmy fakt rozpoczęcia ogólnopolskiej dyskusji na temat decentralizacji, podjętej przez stowarzyszenie Inkubator Umowy Społecznej. Pomimo tego, że żadne z nas nigdy nie należało do Ruchu Autonomii Śląska, bardzo cenimy dorobek owego stowarzyszenia w zakresie wprowadzenia tematu pionowego podziału władzy do polskiej debaty publicznej. Zgadzamy się także w zupełności z założeniem prof. Anny Wojciuk i prof. Arkadiusza Radwana, przedstawionym w ubiegły piątek na łamach „Dziennika Zachodniego”, że w naszym państwie „równowaga horyzontalna może zostać wzmocniona kotwicą wertykalną”. Aby jednak do tego doszło obie strony dyskursu – ogólnopolska i nasza, śląska – muszą się otworzyć i postarać wzajemnie zrozumieć. Tekst autorstwa prof. Anny Wojciuk i prof. Arkadiusza Radwana pokazuje bowiem wyraźnie, że wiele w tym względzie pozostaje do zrobienia.
Śląsk: Decentralizacja to umowa dla wszystkich, nie dla wybranych
Odmienna śląska tradycja
Śląsk to region, którego historia jest odmienna od większej części dzisiejszego terytorium Rzeczypospolitej. Jego polityczne związki z Polską zostały zerwane w XIV wieku. Doświadczenie najpierw czeskich, a następnie pruskich i częściowo austro-węgierskich rozwiązań ustrojowych ukształtowało specyficzny sposób postrzegania instytucji państwa. Niewątpliwie jednak Ślązacy wkroczyli w XX wiek z dziedzictwem zachodniej kultury prawnej. W jej zakresie jedną z najważniejszych była wiążąca rządzących i chroniąca prawa obywatelskie koncepcja państwa prawa (Rechtsstaat). Dlatego obietnica uzyskania autonomii terytorialnej w ramach państwa polskiego wielu mieszkańcom regionu wydała się atrakcyjna. Wierzono bowiem, że prawo nadane ziemiom śląskim przez polski parlament w 1920 roku będzie nienaruszalne. I mimo, że pierwsze rozczarowanie przyszło już w 1935 wraz z regulacją zawartą w uchwalonej wówczas konstytucji (art. 81 ust. 3), Ślązacy nigdy nie zaprzestali starań o prawne upodmiotowienie w państwie polskim.
Warto także pamiętać, że w międzywojennej Polsce autonomia terytorialna została przyznana tylko jednemu województwu. A to oznaczało jego prawne uprzywilejowanie. Takie rozwiązanie stało zatem w sprzeczności z zasadą równości wszystkich podmiotów względem prawa. I między innymi dlatego trudno wyobrazić sobie akceptację takiego modelu w realiach XXI wieku.
Nowatorski pomysł RAŚ
Analizując proces transformacji ustrojowej w Polsce w 1989 roku można dojść do wniosku, że świadomość zdecydowanej większości ówczesnych elit wiązała się jedynie z problemem podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Problem decentralizacji, czyli jej wertykalnego podziału, nie stał się nawet przedmiotem rozważań zespołu decydującego o kluczowych sprawach ustrojowych. W takich realiach pomysł tworzonego wówczas Ruchu Autonomii Śląska, postulujący przywrócenie regionowi uprawnień odebranych mu przez komunistów 6 maja 1945 roku, regulacją podpisaną między innymi przez Bolesława Bieruta, nie mógł dziwić.
Na tym etapie rzeczywiście odnosił się tylko do realiów śląskich. Jednak już w połowie lat 90 RAŚ zaczął szukać sojuszników dla koncepcji decentralizacji w innych regionach Polski. Natomiast obserwowanie realiów zachodnich demokracji zaowocowało przyjęciem projektu zmiany Konstytucji RP w 2011 roku. Ów projekt był owocem refleksji nad koniecznością prawnego upodmiotowienia WSZYSTKICH regionów Polski, a także zaplanowania realnego scenariusza wprowadzenia postulowanych zmian. Dlatego – pomimo znanego śląskim regionalistom uznania Jerzego Gorzelika dla koncepcji państwa federalnego - był on wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w Hiszpanii po śmierci generała Franco.
Było to bowiem model wprowadzony w warunkach transformacji państwa unitarnego, uwzględniający brak wcześniejszych tradycji federalnych. Zakładał stworzenie konstytucyjnych ram dla procesu kształtowania podziału administracyjnego państwa, opartego na dialogu politycznego centrum i WSZYSTKICH regionów państwo tworzących. Jego podstawowymi zasadami miała był wola mieszkańców danego obszaru do tworzenia wspólnoty autonomicznej oraz możliwość zadecydowania przez każdą wspólnotę, które kompetencje z konstytucyjnego katalogu wpisać do statutu autonomii.
W regulacji tej nie chodziło jednak o ograniczenie praw któregokolwiek z regionów, a o swobodę decyzji, które kompetencje na danym etapie funkcjonowania wspólnoty będą możliwe do zrealizowania. Poszczególne regiony różniły bowiem warunki ekonomiczne, demograficzne, kulturowe, a także różny stopień przygotowania miejscowych elit do realizacji mniejszej lub większej liczby zadań.
Garnitur szyty na miarę
Rzeczywiście projekt RAŚ – w ślad za rozwiązaniami przyjętymi w konstytucji Hiszpanii z 1978 roku - zakłada możliwość stopniowego poszerzania katalogu kompetencji poszczególnych regionów. Nie oznacza to jednak w żadnym razie „programowania problemów”. Takie rozwiązanie stwarza możliwość indywidualnego decydowania o tym, ile kompetencji dany region jest w stanie przejąć od władz centralnych na określonym etapie swojego rozwoju.
Koncepcja ta nie wyklucza przecież sytuacji, w której od razu wszystkie regiony zechcą wnioskować o podobny zakres kompetencyjny. Przy projektowaniu scenariusza decentralizacji nie wolno bowiem zapominać, o realiach państwa, w których toczy się dyskusja. A mówimy tu o realiach państwa polskiego, odtworzonego u progu XX wieku z ziem, które przez ponad 120 lat zebrały różne doświadczenia ustrojowe, społeczne i gospodarcze. W tym kontekście projekt RAŚ zakłada raczej „szycie garnituru na miarę”, niż zmuszanie wszystkich – niezależnie od wzrostu i figury – do zakupu standardowego modelu, nie zawsze dobrze dopasowanego.
Dialog
W tekście autorstwa prof. Anny Wojciuk i prof. Arkadiusza Radwana wyjątkowo niepokoi zdanie zakładające, że koncepcja RAŚ: „(…) funduje państwu, które zgodziłoby się na takie rozwiązanie ustrojowe, niekończący się proces negocjacji statutów województw autonomicznych, w ramach którego nigdy nie można być pewnym, jakie są reguły gry.” Jest to założenie z gruntu nieprawdziwe. Przy tak zaproponowanej konstrukcji reguły są bowiem bardzo jasno określone. Regiony doskonale wiedzą, które kompetencje mogą przejąć, a które pozostają zastrzeżone na rzecz władz centralnych.
Projekt jasno określa także relacje i formy dialogu pomiędzy politycznym centrum i tworzącymi państwo regionami. Ponadto tak sformułowane zdanie z góry zakłada zamknięcie się politycznego centrum na dialog z regionami. A taka sytuacja może być szczególnie niebezpieczna. Obecne relacje pomiędzy Barceloną i Madrytem powinny być w tym względzie wystarczającą przestrogą. Podczas warszawskiej konferencji Inkubatora Umowy Społecznej prof. Wolf Linder wyraźnie podkreślił, że jednym z fundamentów państwa zdecentralizowanego musi być dialog. Bez tego elementu trudno wyobrazić sobie współczesną demokrację.
Proponowana symetria
Proponowane przez Inkubator Umowy Społecznej rozwiązania mają mieć „skutek dla wszystkich województw, albo dla żadnego”. I słusznie. Takie rozumowanie jest zgodne z zasadą równości wszystkich podmiotów względem prawa. Trudno jednak zrozumieć, dlaczego w tym zakresie dopatrzono się w koncepcji RAŚ elementów asymetrii? Zakłada ona bowiem równe prawo wszystkich regionów tworzących państwo polskie do ubiegania się o status wspólnoty autonomicznej. Analogicznemu procesowi w Hiszpanii przyświecała zasada „café para todos” („kawa dla wszystkich”).
Zakładała ona, że prawo do przekształcenia się we wspólnotę autonomiczną nie będzie przysługiwać tylko Katalonii i Krajowi Basków, ale wszystkim regionom, które z takim wnioskiem wystąpią. W efekcie, w połowie lat 80. XX wieku całe terytorium państwa zostało podzielone na 17 wspólnot autonomicznych. Oznaczało to, że autonomia terytorialna – oznaczająca prawo regionu do decydowania o najważniejszych dla wspólnoty sprawach w drodze ustawy - przestała być przywilejem, przyznawanym tylko jednemu lub kilku specyficznym regionom, a stała się formą decentralizacji całego państwa.
Inna sprawa, że hiszpańskie władze centralne złamały zasadę symetrii, godząc się na uprzywilejowanie Kraju Basków i Nawarry specjalnymi prawami w zakresie finansowych relacji z Madrytem. To ten element świadczy o asymetryczności hiszpańskiego rozwiązania i nie jest akceptowany przez RAŚ. W tym względzie ani Katalonia, ani czternaście innych wspólnot autonomicznych, nie ma bowiem takich samych praw jak Kraj Basków i Nawarra. Lektura przytoczonego tydzień temu przez „Dziennik Zachodni” artykułu pokazuje, że charakter tego zjawiska nie jest jego Autorom zbyt dobrze znany.
W artykule, do którego odwołujemy się, zwraca także uwagę następujące zdanie: „Decentralizacja symetryczna stworzyła jedne z najbardziej stabilnych systemów demokratycznych na Zachodzie, takie jak USA czy powojenne Niemcy i Austria.” Jego lektura każe zadać pytanie, czy Autorzy przed jego sformułowaniem należycie zapoznali się z historią oraz zasadami ustrojowymi wymienionych państw?
Dla przykładu: USA nie powstało w drodze procesu decentralizacji, lecz w wyniku umowy tworzących je stanów co do tego, w jakie kompetencje wyposażyć wspólne władze federalne. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są ogromne rozbieżności prawne cechujące dzisiaj poszczególne kraje związkowe. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że we wszystkich stanach obowiązują te same prawa i identyczne obowiązki.
Co więcej, trudno wyobrazić sobie proste przeniesienie na grunt polski rozwiązań ustrojowych, zastosowanych w przeszłości w państwach federalnych. Były one bowiem tworzone w zupełnie innych realiach tradycji historycznej. W tym kontekście projekt RAŚ, odwołujący się do doświadczeń Hiszpanii, która po śmierci generała Franco przekształciła się z państwa unitarnego w regionalne, jest przykładem znacznie bliższym polskim realiom. W tym miejscu Autorom koncepcji Inkubatora Umowy Społecznej należy pogratulować fantazji i rozmachu, na który w śląskich realiach nie pozwolił sobie nawet Jerzy Gorzelik.
Umowa to przestrzeganie prawa
Umowa społeczna to współcześnie zaakceptowany przez umawiające się strony kształt systemu prawnego. Aby państwo dobrze funkcjonowało, przyjęte regulacje muszą być przestrzegane przez wszystkie związane nimi podmioty. Nie zmienia to faktu, że wraz z upływem czasu pojawia się zwykle konieczność rewizji przyjętych przepisów. Wiąże się to ze zmianą realiów społecznych, politycznych, ekonomicznych lub kulturowych. Zachodnie demokracje przewidują sposoby procedowania w takich sytuacjach. Co ważne: w przypadku zaistnienia podobnej okoliczności o stabilności systemu politycznego nie przesądza jego uniformizacja, a otwarcie na dialog i jego prowadzenie w ramach przyjętych uprzednio regulacji prawnych.
Potrzebna rewizja
W tym aspekcie stanowiska śląskich regionalistów i twórców Inkubatora Umowy Społecznej wydają się zbieżne. Po upływie niemal czterdziestu lat od rozpoczęcia procesu transformacji ustrojowej w Polsce podjęcie dyskusji na temat wertykalnego podziału władzy jest konieczne. Nasz region ma w tym względzie wyjątkowe doświadczenie historyczne oraz bogaty dorobek intelektualny, do którego stworzenia w znaczniej mierze przyczynił się także Ruch Autonomii Śląska. Pozostajemy zgodni co do założenia, że „decentralizacja to umowa dla wszystkich, nie dla wybranych”. Zapraszamy zatem na Śląsk. Jesteśmy otwarci na dialog i merytoryczne argumenty. I nie wątpimy, że wyrażony niegdyś w Hiszpanii postulat „kawa dla wszystkich” może sprawdzić się także w Polsce.
Małgorzata Myśliwiec jest dr hab. politologii na Uniwersytecie Śląskim w Katowicach.
Aleksander König jest przedsiębiorcą i Prezesem Izby Przemysłowo-Handlowej w Tarnowskich Górach.
POLECAMY PAŃSTWA UWADZE:
Czy trzeba płacić opłaty za użytkowanie wieczyste?
60 sekund Biznesu
Dołącz do nas na Facebooku!
Publikujemy najciekawsze artykuły, wydarzenia i konkursy. Jesteśmy tam gdzie nasi czytelnicy!
Dołącz do nas na X!
Codziennie informujemy o ciekawostkach i aktualnych wydarzeniach.
Kontakt z redakcją
Byłeś świadkiem ważnego zdarzenia? Widziałeś coś interesującego? Zrobiłeś ciekawe zdjęcie lub wideo?
