Metropolia pod lupą. NIK dopatrzył się zaniedbań, nierzetelności i nieprawidłowości w działalności Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii

Wśród ustawowych zadań Metropolii ustalono m.in. transport, planowanie przestrzenne, działania na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego i promocję. Mija pięć lat nieprzerwanej działalności GZM, jest zatem okazja do rożnego rodzaju podsumowań.
Już w 2021 roku GZM został objęty działaniami kontrolnymi Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi m.in. utworzenia i pierwszych czterech lat działalności Metropolii. Informację z kontroli, obejmującej okres od lipca 2017 r. do lipca 2021 r., NIK opublikowała w formie raportu w maju 2022 roku. W dokumencie tym, we wnioskach ogólnych, czytamy m.in. iż: działalność Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii przyczyniła się do podniesienia jakości publicznego transportu zbiorowego w tym obszarze – to jeden z wniosków zawartych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. Ustanowiono regularne linie autobusowe, łączące miejscowości na terenie GZM z portem lotniczym w Pyrzowicach i przekształcono szereg połączeń autobusowych w linie metropolitalne, tworzące szkielet sieci transportowej w aglomeracji. Wdrożono działania zmierzające do dalszej integracji publicznego transportu zbiorowego na terenie Metropolii po przejęciu przez nią (od 1 stycznia 2019 r.) zadań wykonywanych w tym zakresie wcześniej przez trzy odrębne podmioty. Integracja objęła gminy sąsiadujące z GZM, których mieszkańcy korzystają z linii organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego. Od początku istnienia Metropolia działała też na rzecz rozszerzenia systemu taryfowo-biletowego o ofertę przewozów Kolei Śląskich oraz dofinansowania dodatkowych przewozów kolejowych.
Już we wnioskach ogólnych można przeczytać o nierzetelnościach w podziału zadań pomiędzy dwiema jednostkami organizacyjnymi Metropolii (tj. Urzędem Metropolitalnym Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii a Zarządem Transportu Metropolitalnego) nie był rzetelny – niektóre zadania realizowała jednostka, której formalnie zadań tych nie powierzono.
Kolejne wykazane nieprawidłowości dotyczą wrażliwej sfery warunków i zasad zatrudniania pracowników w strukturach ZGM. W raporcie czytamy:
„Analiza szczegółowa wytypowanych przypadków zatrudnienia pracowników ZTM w tym trybie wykazała zaniedbania polegające na braku określenia w formie pisemnej warunków pracy i płacy dla przejętych pracowników (cztery z dziesięciu analizowanych przypadków). Zgodnie z art. 29 ust. 1 Kodeksu pracy, warunki płacy, a w szczególności wynagrodzenie za pracę odpowiadające rodzajowi pracy, ze wskazaniem składników wynagrodzenia powinny zostać zawarte w umowie o pracę, zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 Kodeksu pracy dochowana powinna być w tych sprawach forma pisemna”.
Sporo niedociągnięć w działalności GZM, w okresie poddanym kontroli, wskazuje NIK w sferze finansowej. Wprawdzie: sytuacja finansowa Metropolii w pierwszych latach jej działania była korzystna i zapewniała środki na realizację powierzonych zadań, jednak NIK negatywnie oceniła brak skuteczności dochodzenia od pasażerów opłat za korzystanie z komunikacji miejskiej bez ważnego biletu adekwatnej do kwoty narastających zaległości. . Skala bieżących spłat tych zaległości była niewystarczająca nawet w odniesieniu do kwot wynikających z bieżących kontroli. Przyczyną narastania kwoty zaległości była m. in. całkowita nieskuteczność czynności egzekucyjnych prowadzonych wobec osób bez aktualnego adresu zamieszkania.
Nieprawidłowości zostały również zauważone w prowadzeniu ksiąg rachunkowych.
Nieprawidłowości dotyczące ksiąg rachunkowych Urzędu Metropolitalnego polegały m. in. na niezweryfikowaniu kwoty i charakteru należności przejętych od związku międzygminnego. Brak prawidłowych zapisów w księgach rachunkowych Urzędu Metropolitalnego i ZTM dotyczących kwot należności i roszczeń NIK oceniła jako nieprawidłowości dotyczące rzetelności ksiąg rachunkowych i wpływające na sprawozdania budżetowe i finansowe skontrolowanych jednostek.
W raporcie NIK zauważa, iż akty prawne wydawane przez Zgromadzenie ZGM nie zawsze były zgodne z kompetencjami instytucji. W latach 2018–I kw. 2021 Wojewoda Śląski jako organ nadzoru wydał cztery rozstrzygnięcia uchylające akty prawne wydawane przez Zgromadzenie GZM. W dwóch przypadkach ww. organ stwierdził, że kompetencje w zakresie określania zasad porządkowych oraz wysokości opłat dodatkowych i manipulacyjnych w przewozach osób realizowanych przez ZTM przysługują organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Organ nadzoru zakwestionował w lipcu 2020 r. próbę podjęcia się realizacji zadania z zakresu gospodarki odpadami, który nie należał wówczas do zakresu zadań własnych Metropolii, bez zawarcia z jednostkami samorządu terytorialnego stosownych porozumień w sprawie realizacji tego zadania.
Raport szczegółowo opisuje również nieprawidłowości występujące w procesie przejmowania należności i roszczeń:
- przejęte należności i zobowiązania wprowadzono do ksiąg rachunkowych Urzędu Metropolitalnego w zbiorczych kwotach (saldach) bez ich uprzedniej weryfikacji z dokumentami źródłowymi, a następnie wyksięgowano w części przekazanej do ZTM w związku z realizowanymi przez tę jednostkę zadaniami.
Kontrola wybranych sald i rozrachunków wykazała jednakże, że wskutek zaniechania ich weryfikacji merytorycznej , roszczenie w wysokości 869,8 tys. zł uznano za sporne pomimo, że na 1 stycznia 2019 r. było roszczeniem bezspornym, a jego prawidłowa wysokość wynosiła 161,1 tys. zł;
- polegając zaś na „saldach”, a nie na dokumentach źródłowych nie ujęto wszystkich należności przysługujących od jednego z analizowanych kontrahentów: dwóch należności zasądzonych prawomocnymi wyrokami w łącznej kwocie 109,6 tys. zł, należności związanych z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi oraz odsetek;
- do ksiąg Urzędu Metropolitalnego przyjęto, a następnie przekazano do ZTM wzajemne należności i zobowiązania pomiędzy związkami międzygminnymi, które się zniosły (Metropolia stała się jednocześnie ich wierzycielem i dłużnikiem) w księgach rachunkowych Urzędu Metropolitalnego nie ujęto przejętych po związku komunikacyjnym roszczeń spornych z jednym przedsiębiorcą i Gminą Piekary Śląskie.
Nieprawidłowości te wystąpiły w związku z zaniechaniem w Urzędzie Metropolitalnym weryfikacji kwot składających się na salda należności z dokumentami źródłowymi, a także z powodu „przekazania” do ZTM części ww. należności celem ich dochodzenia nastąpiło w sytuacji, gdy nie dotyczyły one opłat związanych z przewozem osób w ramach publicznego transportu zbiorowego, a tylko w takim zakresie zadanie to wskazano ZTM w statucie obowiązującym od 1 stycznia 2019 r. Wymóg zapewnienia zgodności realizowanych zadań ze statutem jednostki wynikał z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych;
Kontrolerzy NIK dopatrzyli się również nieprawidłowości w działaniach ZTM, jednostki organizacyjnej Metropolii. W raporcie czytamy, m.in.:
ZTM jako jednostka organizacyjna Metropolii odpowiedzialna za realizację publicznego transportu zbiorowego zapewniła ciągłość obsługi mieszkańców, po przejęciu tych zadań od poprzednich organizatorów.
W procesie przejmowania pracowników poprzednich organizatorów transportu publicznego stwierdzono nieprawidłowości: w czterech na 10 objętych badaniem spraw pracownikom przejętym ze związku międzygminnego nie określono w formie pisemnej nowych warunków pracy (rodzaju wykonywanej pracy, stanowiska) i płacy (wynagrodzenia według kategorii zaszeregowania i dodatków obowiązujących w ZTM).
NIK oceniła jako działanie wykraczające poza zakres ustalony w statucie ZTM przyjęcie przez Dyrektor tej jednostki do realizacji zadania windykacji należności poprzedniego organizatora (MZKP) przysługujących od przedsiębiorcy z tytułu robót związanych z budową dworca autobusowego w Tarnowskich Górach. Zadań powyższych, nie uwzględniono także w regulaminie organizacyjnym, brak też było dostępu do dokumentów źródłowych i bieżących informacji z prowadzonych – na zlecenie Urzędu Metropolitalnego – przez kancelarię prawną postępowań egzekucyjnych. W konsekwencji stan rozrachunków z dłużnikiem ujęty w księgach rachunkowych ZTM był do czerwca 2020 r. nieprawidłowy (należności ujęto jako sporne, chociaż wynikały z prawomocnego
wyroku, zawyżono ich kwot stanu rozrachunków nie zaktualizowano o przyznane wierzycielowi należności z tytułu zastępstwa prawnego, z tytułu zwrotu kosztów egzekucyjnych oraz nie naliczano odsetek.

W księgach rachunkowych ZTM nie ujęto dwóch roszczeń spornych w łączne wysokości 622,8 tys. zł, co naruszało wymóg wprowadzenia do ksiąg rachunkowych każdego zdarzenia gospodarczego. W przypadku roszczenia byłego pracownika o zapłatę, wniesionego do sądu pracy operację ujęto w księgach dopiero po zawarciu ugody w kwocie wynikającej z tej ugody. W przypadku kontrahenta domagającego się zapłaty za fakturę i zwrotu wadium roszczeń nie ujęto w księgach rachunkowych, pomimo że na dzień zakończenia kontroli postępowanie sądowe było w toku. Nieprawidłowości te wynikały z przyjętej zasady wprowadzania do ksiąg rachunkowych roszczeń dopiero z chwilą otrzymania wyroku, a także analizowania szans wydania niekorzystnego dla ZTM wyroku.
W raporcie NIK również zauważono braki w realizacji wdrożenia systemowego monitoringu jakości usług publicznych świadczonych przez Metropolię, w szczególności dotyczący sprawności działania publicznego transportu zbiorowego w odniesieniu do zmieniających się oczekiwań mieszkańców Metropolii. Wynikało to m. in. z krótkiego okresu działalności nowej jednostki samorządowej oraz okoliczności związanych z pandemią COVID-19 oraz przejęcia umów z dotychczasowymi operatorami linii na warunkach ustalonych w umowach wieloletnich, zawartych przez poprzednich organizatorów publicznego transportu zbiorowego. Do działań wpływających na podnoszenie jakości realizowanych usług nie włączono także w sposób formalny gmin, pomimo że w istotnym stopniu dofinansowywały te zadania.

Formułując końcowe wnioski, jak czytamy w raporcie, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy o NIK, przedstawiła następujące uwagi i zalecenia:
- NIK zwraca uwagę na zasadność bieżącego aktualizowania planu finansowego.
uwzględniającego realne możliwości jego wykonania.
- NIK zwraca uwagę na wymóg działania pracowników udzielających stronom odpowiedzi na skargi na podstawie upoważnienia Dyrektora ZTM oraz zachowania formy pisemnej lub podpisu elektronicznego (w przypadku odpowiedzi mailowej).
- Określenie warunków płacy (wysokość wynagrodzenia zasadniczego i dodatków funkcyjnych) pracownikom, którym nie dostosowano kategorii zaszeregowania do obowiązującego w ZTM regulaminu wynagradzania.
- Podjęcie działań w celu zapewnienia zgodności realizowanych zadań w zakresie dochodzenia należności innych niż wynikających z nałożonych opłat dodatkowych za jazdę bez ważnego biletu i manipulacyjnych - z postanowieniami statutu, a w przypadku ich dalszego wykonywania przypisanie ich jednoznacznie konkretnym komórkom organizacyjnym.
- Podjęcie systematycznych czynności w stosunku do zobowiązanych zmierzających do wyegzekwowania zasądzonych zobowiązań.
- Zapewnienie rzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez ujęcie wszystkich należności i roszczeń oraz ujmowanie na koncie pozabilansowym „980 – Plan finansowy wydatków budżetowych" operacji według wartości zrealizowanych wydatków.
- Podjęcie działań w celu uzgodnienia z Urzędem Metropolitalnym sposobu rozliczeń kosztów utrzymania budynku biurowego zapewniającego zachowanie zasady rzetelnego przedstawienia sytuacji finansowej i wyniku finansowego jednostki.
- Dostosowanie procedury windykacji do zróżnicowanych okoliczności związanych z dłużnikiem celem podniesienia skuteczności prowadzonych działań.
- NIK zwraca uwagę na przestrzeganie terminu załatwiania wniosków składanych
do Urzędu, a w przypadku niemożności jego dochowania – zawiadamianie
wnioskodawcy o przewidywanym terminie załatwienia wniosku.
- Podjąć działania w celu zapewnienia zgodności zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne GZM z zadaniami wskazanymi w statutach i regulaminach organizacyjnych.
Zapewnić rzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych, poprzez ujmowanie w nich należności oraz roszczeń w prawidłowej wysokości.

Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryteriów: legalności, gospodarności i rzetelności. Wyniki kontroli przedstawiono w dwóch wystąpieniach pokontrolnych, w których sformułowano łącznie osiem wniosków. Jednostki kontrolowane podjęły działania w celu realizacji wszystkich wniosków pokontrolnych. Zastrzeżenia (dotyczące 13 zagadnień) do wystąpienia pokontrolnego zgłosił Przewodniczący Zarządu GZM, pięć zastrzeżeń zostało uwzględnionych w całości, trzy w części, a pozostałe oddalone. Na finansowe rezultaty kontroli w łącznej wysokości 2 170 038 zł składają się sprawozdawcze skutki nieprawidłowości, wynikające z nieujęcia w księgach rachunkowych kontrolowanych jednostek operacji dotyczących należności i roszczeń w prawidłowych wartościach, których skutkiem było powstanie błędów w rocznych sprawozdaniach budżetowych lub finansowych.

Opracowano na podstawie Informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli, pt. :
Utworzenie i funkcjonowanie Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, opublikowanej 5 maja 2022 roku.