Prowadzenie działalności mimo zakazów. Wyrok sądu w Opolu daje nadzieję innym przedsiębiorcom? Wyjaśnia radca prawny Daria Pośpiech-Przeor

Czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzający, że lockdown był niezgodny z Konstytucją RP, i likwidujący karę 10 tys. nałożoną na fryzjera przez sanepid, jest tak dobrą informacją dla innych przedsiębiorców, że mogą teraz bez obaw otworzyć swoje restauracje, siłownie czy hotele?

Wyrok komentuje Daria Pośpiech-Przeor, radca prawny, dyrektor Działu Prawnego w ECDP Group

Od wiosny 2020 roku na terenie Polski, w związku z epidemią COVID-19, obowiązują liczne obostrzenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, czy też przymuszające do zakrywania ust i nosa.

Coraz większa grupa przedsiębiorców, której dotyczą zakazy prowadzenia działalności gospodarczej, decyduje się jednak na walkę z restrykcjami wprowadzonymi przez rządzących. Doczekaliśmy się w tym przedmiocie bardzo interesującego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. II SA/Op 219/20), w którym stwierdzono, że wiosenny lockdown był niezgodny z przepisami Konstytucji RP.

Czy faktycznie ten wyrok należy uznać za przełom w podejściu do ograniczeń nałożonych przez ustawodawcę? Czy można na to orzeczenie powołać się na tyle skutecznie, aby uniknąć kar przewidzianych przez przepisy?

Nie sposób odpowiedzieć na tak zadane pytania bez krótkiej charakterystyki znaczenia orzecznictwa sądów administracyjnych dla praktyki wykonywania działalności gospodarczej.

Co ważne, polskie orzecznictwo administracyjne jest dwuinstancyjne, czyli w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), nie dochodzi do uprawomocnienia się orzeczenia sądu wojewódzkiego.

Wyroki wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne (dalej: WSA) zapadają po przeprowadzeniu postępowania o charakterze kontrolnym w stosunku do działania lub bezczynności administracji. Wyrok NSA jest prawomocny już od daty jego wydania, ale wynikające z niego skutki ograniczają się wyłącznie do postępowania sądowo-administracyjnego, w którym zapadł.

Oddziaływanie orzeczeń sądów administracyjnych jest zatem ograniczone do konkretnej przestrzeni i czasu, do konkretnego przedmiotu oraz do konkretnych podmiotów.

Zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) istnieją trzy grupy podmiotów związanych orzeczeniem sądu administracyjnego, a mianowicie:

• sąd administracyjny, który wydał orzeczenie będące przedmiotem oceny, inne sądy oraz pozostałe organy państwowe,
• strony postępowania,
• inne osoby w przypadkach wskazanych w ustawie

Zasada ta oznacza, że podmioty tutaj wymienione są związane faktem i treścią orzeczenia oraz stanem prawnym stworzonym przez prawomocne orzeczenie, co bezwzględnie musi powodować, iż uwzględnią treść prawomocnego wyroku w wydawanych przez siebie rozstrzygnięciach i przy podejmowaniu innych działań.

Natomiast wyrok zapadły w sprawie innego podmiotu nie wiąże strony innego postępowania sądowo-administracyjnego, nawet gdyby dotyczył takiego samego stanu faktycznego i prawnego. Oczywiście można powoływać się na wyroki zapadłe w innych sprawach, lecz traktowane jest to jedynie jako argument w sprawie.

Sytuacja może ulec zmianie, gdyby sądy administracyjne zaczęły masowo wydawać wyroki o podobnej treści. Doszłoby wtedy do powstania tzw. linii orzeczniczej, na którą przedsiębiorca może się skuteczniej powoływać. Niestety, w obecnej sytuacji nie można jeszcze mówić o jakimś przełomie w orzecznictwie, gdyż wyrok WSA w Opolu jest jednostkowym orzeczeniem. Oczywiście może on mieć znaczenie w praktyce innych sądów, lecz jego wydanie nie powoduje związania innych sądów administracyjnych sposobem wykładni przepisów dokonanej przez WSA w Opolu.

Również samo powołanie się na komentowany wyrok nie sprawi, że organ kontrolujący odstąpi od wymierzenia kary przedsiębiorcy, który nie przestrzega ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej.

Natomiast bardzo ciekawe wnioski wynikają z analizy tegoż orzeczenia. Sąd bowiem zastosował bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, co w praktyce sądów administracyjnych nie zdarza się wcale często. WSA wskazał, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez będącego stroną sporu fryzjera, wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. (Dz.U.2020, poz. 697) są niezgodne z art. 92, art. 232, art. 233 ust. 3, czy też art. 22 Konstytucji RP.

Na mocy art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Z kolei zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Jednakże Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W kontekście tych ograniczeń i zakazów wskazać należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie.

Tym samym WSA w Opolu słusznie zarzucił złamanie art. 92 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika bowiem, że upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma.

Przepisy rozporządzenia nakładającego ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej naruszyły, zdaniem WSA w Opolu, również art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wprowadzone zostały czasowe ograniczenia prowadzenia przez działalności sprowadzające się w istocie do zakazu tej działalności. Dodatkowo wszystko zostało uregulowane w aktach prawnych rangi rozporządzenia. Taką regulację zawierało bowiem rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. i zawierały także poprzedzające je rozporządzenia Rady Ministrów: z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. 2020 r., poz. 566 ze zm.), i z dnia 10 kwietnia 2020 r. (Dz.U. 2020 r., poz. 658). Dotyczy to również aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.

Z kolei istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1292), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami lockdown z całą pewnością wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.

Na skutek przedmiotowego orzeczenia została uchylona kara w wysokości 10 tysięcy złotych, która została nałożona na fryzjera łamiącego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzja powiatowego oraz wojewódzkiego inspektora sanitarnego została uchylona, a całe postępowanie umorzone.

Trzeba jednocześnie pamiętać, że w dalszym ciągu wyrok nie jest prawomocny. Stąd lepiej wstrzymać się z pochopnym świętowaniem, gdyż może dojść jeszcze do jego uchylenia na skutek rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej

Wyrok nie może być również skuteczną podstawą do otworzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, na których przepisy nałożyły rozmaite obostrzenia w tym zakresie. Niestety, może być on wykorzystywany jedynie jako argument w sporze z organami kontrolującymi. Przed podjęciem decyzji o wznowieniu działalności trzeba również byłoby mieć na uwadze długotrwałość sporów przed sądami administracyjnymi, co z kolei może doprowadzić do jeszcze większego pogorszenia sytuacji finansowej „nieposłusznego” przedsiębiorcy.

Gdyby jednak okazało się, że sądy administracyjne orzekały w sposób identyczny do WSA w Opolu, można byłoby strać się o uzyskanie odszkodowania od Skarbu Państwa za utracone korzyści na skutek wprowadzenia przepisów sprzecznych z Konstytucją. Zresztą tego typu pozwy są coraz częstsze w praktyce, co z kolei będzie oznaczało na dłuższą metę paraliż polskiego sądownictwa. Stojąc po stronie przedsiębiorców mam nadzieję, że ustawodawca dobrowolnie wypłaci rekompensaty za czas lockownu, gdyż w przypadku wygrania sporów przez przedsiębiorców nasze państwo może nie posiadać środków finansowych na wypłatę odszkodowań - mówi Daria Pośpiech-Przeor

Grupa ECDP to firma doradcza, obecna na rynku od 12 lat. Obecnie zrzesza szereg firm w kraju i 18 oddziałów na całym świecie, zajmujących się doradztwem prawnym, podatkowym i inwestycyjnym dla biznesu. Ma oddział regionalny również w Katowicach.